守正创新，优化布局，扎实推进我国农村中小银行高质量发展——深化农村信用社体制改革二十六年回望

农村中小银行机构是我国金融体系的重要组成部分，长期承担和发挥着金融支农主力军功能。成立于1950年的我国农村信用社栉风沐雨已经走过76年，目前资产、负债总额已分别占全国银行业的13%。农村信用社改革发展问题，多年来一直是实务部门、监管机构、学术界研究和关注的热点。2000年我国在江苏开始探索农村信用社深化改革试点，二十六年来在国家有限投入的情况下，农信机构砥砺奋进，主要依靠体制机制创新，彻底解决了长期形成的沉重历史包袱，已发展成为充满活力服务“三农”和乡村振兴的现代商业银行，但近年来随着银行业低增长、低利率、低息差成为新常态，面对新的发展环境和经济社会高质量发展要求，农信机构经营效率不高、竞争力不强和风险压力加大等问题也凸显。目前以改革化险为重点的部分改革举措，还存在顶层设计不完善、急功近利为了改革而改革、新成立机构职责定位不清楚等问题，亟待完善。深化农信社改革不仅关系到农村中小银行机构健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。根据中央金融工作会议“有效防范化解中小金融机构风险”等文件要求，笔者结合自己多年来对农村信用社改革的调研思考，在通过多种方式进行实地调研的基础上，总结回顾了我国农村信用社深化改革二十六年来的主要历程，分析了目前存在的主要问题，提出守正创新扎实推进我国农村中小银行高质量发展的相关政策建议。

一、改革历程

（一）江苏探索。2000年4月，国务院总理朱镕基在江苏淮安就农信社改革和防范金融风险等问题进行调研并召开农村金融改革座谈会，明确提出“当前要特别重视和发挥农村信用合作社的重要作用，农村信用社是最好的联系农民的金融纽带，要采取有效措施，支持和引导农村信用社发展，使它成为新形势下农村金融主力军。”2000年7月，经国务院批准，中国人民银行和江苏省人民政府在江苏进行农村信用社改革试点。

一是以县为单位统一法人。在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省农村信用社实现以县为单位统一法人。江苏将1648家乡（镇）农信社和82家县（市、区）联社合并为82家独立法人县（市、区）农联社。

二是组建江苏农村信用合作联社。由82家县（市、区）联社和镇江市联社共同入股组建江苏省农村信用合作社联合社。

三是组建农村商业银行。在常熟、江阴、张家港三个县级市组建农村商业银行（2001年4月，中国人民银行批复“同意在张家港、江阴、常熟、武进、扬中、通州6市中选择2至3家先行试点组建农村商业银行”，2001年11月张家港、常熟、江阴农村商业银行开业）。

（二）八省试点。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），要求各级政府和国务院有关部门从战略高度充分认识深化农村信用社改革试点工作的重要性和紧迫性，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。

一是以法人为单位改革信用社产权制度。构建新的产权关系，完善法人治理结构，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。

二是信用社的管理交由地方政府负责。按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。明确试点地区可结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。中国银监会作为国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能。

三是国家给予扶持政策。为帮助消化信用社历史包袱，促进改革试点的顺利开展，对试点地区的信用社，国家给予扶持政策。对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴；从2003年1月起至2005年底，对西部地区试点的信用社暂免征收企业所得税、对其他地区试点的信用社减半征收企业所得税、对试点地区所有信用社的营业税按3%的税率征收；对试点地区的信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持，一种是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额50%安排专项再贷款，另一种是由人民银行按2002年底实际资不抵债数额50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款；在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。经国务院批准，在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8省份开展改革试点。2003年8月，国务院召开深化农村信用社改革试点省（市）政府负责人座谈会，明确提出改革试点工作的基本原则：“坚持按市场经济规则进行改革；必须坚持为‘三农’服务的方向；坚持因地制宜、分类指导的原则；坚持责权利相结合的原则”。

（三）全面推进。2004年6月24日，国务院领导听取深化农村信用社改革试点的汇报，强调要在总结8省（市）改革试点经验的基础上，加快推进深化农村信用社改革试点工作。2004年8月，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发〔2004〕66号），在总结8省(市)改革试点成效基础上，明确进一步深化改革试点的指导原则，要求坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照试点工作的总体要求，围绕不断改善农村金融服务，加大金融支农力度这一首要目标，逐步推进和完善管理体制和产权制度改革，促进农村信用社加强内部控制，转换经营机制，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业。并将试点范围扩展至除海南和西藏以外的21个省份。2007年8月，海南省农村信用社联合社挂牌成立，这是我国最后一家挂牌开业的省联社，至此全国共有26个省（自治区）成立了省联社。2010年，中国银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，鼓励和要求农信社改制为股份制银行。2011年，银监会明确提出通过五年左右时间的努力，达到高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成、现代农村银行制度基本建立，2010年至2023年全国农商行数量由85家增加至1607家。

（四）深化改革。随着农信社改革深入，尤其在各地农信社陆续改制为农商行后，省级联社自身由于管理越位、监督缺位和服务不到位等问题成为农商行公司治理、创新发展和风险管理的重要束缚。近年来，我国又以转换农村信用社省联社功能定位、规范履职行为为重点，“一省一策”启动实施农村信用社改革。2007年，原中国银监会提出省联社改革的“五大模式”， 即统一法人、金融控股公司、联合银行、金融服务公司和完善省级联社。2012年第四次全国金融工作会议提出，省级联社要“淡化行政管理职能，强化服务功能”。2020年5月，原中国银保监会印发《深化农村信用社改革实施意见》，明确按照因地制宜、“一省一策”的原则，由各省自行制定改革方案，经省政府报送国务院批准实施。为了提升中小银行服务实体经济特别是中小微企业、民营企业的意愿和能力，2020年7月国务院常务会议决定在新增专项债额度内安排一定额度用于补充中小银行资本金，2020-2022年财政部专门安排了5500亿元的中小银行专项债额度，黑龙江（123亿元）、辽宁（346亿元）、河南（282亿元）、广西（172亿元）以及吉林（346亿元）等省（区）通过发行专项债支持省级农商(联合)银行组建，目前全国已发行的中小银行专项债中农商行和农信社占比89%。2022年4月，随着浙江农商联合银行挂牌开业，全国以省联社改革为重点的农信机构改革进入加速阶段。

二、主要模式

（一）控股公司模式。2008年12月，经国务院批准，原宁夏自治区联社和银川市联社合并组建宁夏黄河农村商业银行，通过自上而下参股形式，按照18-51%比例参股、控股辖内19家县市联社（平均持股27.7%），并按照《公司法》派出管理人员担任19家机构的董事参与管理，在股东大会上行使表决权，同时行使原自治区农村信用合作联社对辖内机构的指导、协调职能，通过持股公司模式以资本为纽带管理辖内法人机构，形成了独具特色的“1+19”省级农商银行自上而下持股县级农信机构的“金融持股公司”模式。目前，宁夏黄河农商行以6.15亿元控股3家农商行，以27.73亿元参股16家农商行。截至2025年末，20家机构共有营业网点361个、员工5000余名，资产总额2507亿元，各项贷款、存款余额分别为1478亿元和1874亿元，存款、贷款市场份额均居全区金融机构首位。

（二）统一法人模式。农信机构以省（市、自治区）、省会城市、地级市为单位合并重组、统一法人，县级机构降级为分支机构。通过资产负债业务整合，解决小机构发展空间较小、可持续发展能力弱问题，形成规模效应。目前有四种模式：

第一种是省级农商行。以省（市）为单位，将农信机构合并为统一法人，目前已组建或正在组建的省级农商行有十五家。

一是四个直辖市农商行。2005年8月，国务院批准上海农村信用社改制为上海农商行（A股上市，目前资产总额1.59万亿），该行成为全国首家省级股份制农商行。随后，北京(2005年10月成立，目前资产总额1.35万亿元)、重庆(2008年6月成立，“A+H”股上市，资产总额1.67万亿元)、天津(2010年6月成立，资产总额0.51万亿元，滨海农商行未并入)三个直辖市先后成立统一法人农村商业银行。

二是组建省级农商银行。一种是海南、内蒙古、新疆和甘肃四省区通过一次整合完成省级农商行组建。2024年5月，海南省农村信用社联合社与19家农合机构采取新设合并方式组建海南农商银行（原新三板琼中农信终止挂牌，海口联合农商行未并入），注册资本220.21亿元，第一大股东为海南财金集团。2025年7月和10月该行分别吸收合并6 家和3家村镇银行。2025年5月，由原内蒙古自治区农村信用社联合社和93家旗县级法人农信机构及其发起设立的26家区内村镇银行以新设合并方式组建的内蒙古农村商业银行正式开业，注册资本580.17亿元，内蒙古金融资产管理公司、鄂尔多斯市财政局、自治区财政厅和内蒙古电力集团分别持股12.93%、12.41%、12.07%和7.76%。2025年11月，新疆农商银行揭牌开业，成为西北首家省级统一法人农商银行，注册资本348.88亿元，在各地（州）设立14个中心支行（99个支行、1097个网点），员工1. 5万人，目前资产规模超7533亿元，存贷款市场份额分别占新疆全区的17%和13%。2026年3月，甘肃合并省农信联社、37家农商行、5家农合行、41家县级联社和7家村镇银行成立甘肃农村商业银行，注册资本449.19亿元，甘肃金融控股集团为第一大股东（注资240亿元，持股53.43%），其他股东包括甘肃国投、金川集团、酒泉钢铁等省属国企。

另一种是辽宁、河南采取分批改革组建省级农商行。2023年9月，辽宁农商银行挂牌成立，注册资本207.89亿元（辽宁金控出资206亿元），是全国首例以省统一法人的农村商业银行。该行改革为“两步走”，第一步沈阳农村商业银行与北票市、北镇市农村信用合作联社等30家农村信用合作联社以新设合并方式组建辽宁农村商业银行；第二步吸收合并扩容，2024年6月，辽宁农商银行吸收合并辽宁新民农商银行等36家农村中小银行机构（25家农商银行以及相关农商银行发起成立的11家村镇银行）。

第三种是双轮驱动吉林模式。吉林农信系统的历史包袱相对沉重，2024年8月，国务院批准的吉林省农信系统改革方案明确采取“统一法人”的改革路径与“分步走”的实施策略。2025年8月，由长春农商行和四平城区联社、宁江区联社等13家法人机构新设合并组建吉林农商银行，注册资本346亿元（其中：260亿元为吉林省政府支持中小银行发展发行的专项债券、86亿元为吉林辖内17家农商行已使用的专项债券），由吉林省财政厅划至吉林金控集团，吉林金控集团入股吉林农商银行，帮助吉林农商银行提高资本充足率和抗风险能力，增强运营实力。此外，2025年10月，农行吉林省分行先后接收长春发展农商行、延边农商行、吉林龙井农商行、吉林敦化农商行、乾安县农信社、安惠鑫村镇银行等192家农商行、农信社、村镇银行分支机构。2026年1月，吉林农商银行吸收合并省内8家农商银行及48家村镇银行。

三是正在筹建的省级农商行。云南、宁夏两省区以省为单位统一法人正处于筹备阶段。2026年1月5日，云南农村商业银行股份有限公司筹建工作小组、云南省农村信用社联合社和云南省122家农村信用社州（市）、县（市、区）法人机构发布联合公告，宣布已分别审议通过了以新设合并方式组建云南农村商业银行股份有限公司的相关事项并形成决议。2026年4月，黄河农商银行召开临时股东会审议通过合并宁夏辖内19家县市农商行、相关股东股权整体转换为黄河农商银行股份等事项，统一法人改革进入实质性推进阶段。

第二种是计划单列市农商行。2004年，经原银监会和广东省政府批准深圳农村信用社从广东农信体系中单列出来，2005年独立改制组建农商银行（目前资产总额8024亿元）。此后，2012年6月，青岛、大连分别在当地9家、8家农信机构和市农村合作社联合社基础上，以新设合并方式成立青岛、大连农村商业银行。2012年7月，厦门农村商业银行正式挂牌开业。

第三种是省会城市农商行。2010年1月，四川在原成都市农村信用社基础上改制成立成都农商银行（目前资产总额9991亿元）。此后，广州（目前资产总额1.42万亿）、武汉、长沙、西安、哈尔滨等省会城市也将农村信用社合并成立统一的农商行，成都、武汉、贵阳、西安等省会城市农商行陆续脱离省联社管理。成立于2015年5月的陕西秦农农商行，是在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建的一家省会城市农商行。2024年，该行吸收合并蓝田农商行、周至农商行，完成统一法人管理改革，服务范围覆盖西安市所有区、县，成为统一法人农商银行，注册资金88.26亿元，资产总额达4370亿元。

第四种是市级统一法人农商行。2008年底，江苏常州市政府和原江苏银监局向省政府提出合并常州市辖区内农村合作金融机构组建地（市）级农村商业银行的设想，2009年3月国务院批复江苏改革方案，2009年12月原银监会批准江苏常州市合并辖内武进农商行、4家县区联社组建的江南农村商业银行开业，该行成为全国首家地市级股份制农村商业银行。目前该行已申获黄金交易所会员、国库现金定期存款、非金融企业债务融资工具独立让承销商等19项业务资质牌照，投资入股省内3家农商行，成立了金融租赁公司，目前资产总额达6478亿元，是成立之初的8.4倍，也是江苏省内资产规模最大的农商行，成立以来累计纳税近200亿元。此后，广东东莞（目前资产总额7697亿元）、潮州，四川攀枝花、巴中、乐山等二十个市，云南迪庆、怒江、德宏等市州，安徽淮北等多地以地级市为单位合并重组农商行。青海也在有序推进地市级统一法人农商行改革，2021年果洛、玉树两地州级统一法人，今年4月青海金融监管局批复青海由海东、互助、民和、化隆和循化农村商业银行5家机构合并的海东农村商业银行开业，西宁市、海北州、黄南州也先后透露将组建市（州）级统一法人农商行。2026年5月下旬，江西省上饶市统一法人农商银行筹建工作小组启动对辖区内上饶、婺源、鄱阳等12家法人农商银行（资产总额约1733亿元）的清产核资与资产评估服务招标，推进地市统一法人筹建。湖南农信系统市州统一法人改革也已启动，2025年3月湖南省联社就湖南农信系统市州统一法人改革法律服务机构进行入围招标。

（三）联合银行模式。农商联合银行由原省农村信用社联合社改制组建，是具有独立企业法人资格、持有限牌照经营的地方性银行业金融机构。保留县级行社的法人资格，通过联合银行实行统筹管理。目前，浙江、山西、四川、广西、江苏、江西、贵州等七省（区）选择了保留两级法人的联合银行模式。另陕西、广东、河北、湖北等四省也拟成立联合银行。目前有三种模式：

第一种是“下参上”的浙江模式。县级农商行反向出资入股省级机构，县级自主权高、行政干预弱。2021年10月，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案经国务院批准同意。2022年4月，浙江农村商业联合银行股份有限公司[1]获批开业，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，注册资本50.25亿元，由下向上注资，成为省联社改革落地的“第一单”[2]，也是目前全国唯一纯下参上省份。这种模式保留了省联社时期的产权关系结构，维持了原有省县两级法人架构，保持了县域法人主体地位不变，不需要国家和省级财政出钱，不需要法人农信机构“额外出资”。联合银行不直接干预成员机构的日常经营管理活动，主要是管方向、管风险、管班子、管服务，不管信贷审批、不管人财物。成员机构参与承担管理费、科技服务等中心运营费等费用分摊。

第二种是“上参下”“金融持股公司”模式。由省级国企、财政出资设立省级机构，再向下参股县级机构。2023年11月，山西农商联合银行挂牌，是全国首个采取农信社股权“上参下”模式改革的省份，该行计划2-3年内按5-10%的比例参股市县行社，依据省政府授权，对辖内农村商业银行（农村信用社）履行管理、指导、协调、服务职能。组织架构为两级法人、三级党委，本级设置25个职能部门、5个作业中心，下设16个派出机构（11家市级管理中心、5家区域审计中心）；县级法人机构107家（农商行101家、县联社6家）。2025年4月，由江苏农信社联合社改制组建的江苏农商联合银行正式揭牌（目前资产总额5.3万亿元），注册资本77亿元（省财政厅出资50亿元、省属企业出资27亿元），省政府授权其履行60家农商行（包括常熟、无锡等6家A股上市农商行，共有3300余个网点、5.4万余名员工）行业治理和风险管理职责。同月，江西农商联合银行开业，下辖85家法人农商银行（资产总额达1.39万亿元）。

第三种是“省投市、市并县”四川模式。四川农信机构的改革采取“省投市、市并县”的阶梯模式，采取“省级平台+市级法人+县域支行”三级架构，由省级农商联合银行注资并强化资本纽带，再推动市级行整合县级机构。2024年1月，四川农商联合银行挂牌开业，注册资本达220亿元，股东来自省级及21个市(州)的四川金控等34家国有企业，计划通过定增、受让股份等方式按不低于5%的比例投资入股市级农商行。早在2011年11月，经国务院批准，原攀枝花、仁和区、盐边县、米易县农村信用合作联社以新设合并方式发起设立攀枝花农商银行。2024年12月，四川金融监管局批复达州农商行吸收合并宣汉农商行等5家机构、南充农商行吸收合并阆中农商行等6家机构筹建地市统一法人农商行。2024年12月，四川监管局批复四川农商联合银行对9家市级农商行的定向募股方案，按10-16的比例分别入股德阳、宜宾、攀枝花等九家农商行。2025年10月，四川金融监管局批复自贡、资阳、广元、广安农商行分别吸收合并当地2家、2家、4家和5家县域农商行。2026年4月，随着四川眉山、泸州、宜宾、遂宁、内江、绵阳6家市级统一法人农商行正式获批，27家县级农商行被吸收合并并依法解散，至此，四川省内21个地级市已全部完成市级统一法人农商行改革。广西、贵州也实行类似这种模式的改革方式。2024年2月挂牌的广西农商联合银行（有91家县区行社，资产总额1.49万亿），注册资本65亿元，由广西壮族自治区财政厅（持股53.85%）、广西金融投资集团等投资入股设立，计划按5-20%的比例参股91家行社，现在正在推进市级统一法人模式改革，2025年12月来宾农商银行正式揭牌成立。2025年12月，贵州农商联合银行正式开业（目前资产总额1.16万亿元），注册资本104.58亿元，贵州金融控股集团、贵州省财政厅、茅台集团和贵州省黔晟国资分别持股65.84%、15.03%、9.56%和9.56%。该行明确提出最终形成“省级农商联合银行+9家市（州）农商银行”模式，由省级农商联合银行（资产总额1.19万亿）自上而下注资赋能，统筹推动全省9个市（州）统一组建市级农商银行，6月上旬贵州金融监管局已批复同意筹建六盘水市、毕节市、黔西南州三家市（州）农商行民，贵阳、铜仁等地也已先后召开股东会审议通过市级统一法人农商银行的组建议案。江苏农商联合银行也在有序探索农商行以地市为单位统一法人改革。

（四）“1+N”的广东模式。珠三角地区经济发达，金融资源丰富，市场化程度较高，当地的农商行资产规模很大、市场化竞争力强。与其他省不同，广东农信机构改革探索形成了“1+N”适度竞争的格局。广东省支持部分符合条件的农商银行扩大经营自主权，将广州、东莞等7家改革较早、规模较大、经营较好的头部农商银行脱离省联社“自立门户”，管理权移交给当地政府。2013年、2020年、2021年，广州（H股上市）、汕头海湾、珠海农商行分别与省联社“脱钩”，管理权移交给广州、汕头、珠海市政府。2021年7月，《广东省金融改革发展“十四五”规划》明确提出“支持符合条件的农商行扩大经营自主权”。2022年2月，东莞农商行（H股上市，目前资产总额8078亿元）[3]和广东普宁农商行的管理权从广东省农村信用社联合社整体移交至东莞市政府，并由东莞市政府委托东莞农商行管理普宁农商行。同时，顺德（资产总额4880亿）、南海（资产总额3511亿）两家农商行也与广东省联社“脱钩”，管理权交佛山市政府。目前广东“脱钩”的农商行通过注资、注制、注智等方式分别控股、参股粤东粤西粤北部分经营相对困难的农商行。如深圳农商行已控股惠来、博罗、海丰农商行；广州农商行控股潮州、南雄、韶关农商行；东莞农商银行设立了广东自贸试验区南沙分行、横琴粤澳深度合作区分行、惠州分行3家异地一级分支机构，并表管理湛江、潮阳农商银行和云浮新兴东盈、贺州八步东盈村镇银行，协助东莞市政府管理广东普宁农商银行，入股广东顺德、广东徐闻、广东乐昌农商银行和雅安农商银行；广东省联社继续管理其他60多家农信机构，形成了独特的“1+7”市场体系。

截至2026年3月末，全国农村中小银行资产、负债总额分别达62.47万亿元和58.16万亿元，分别占全国银行业资产、负债总额的12.85%和13%。不良贷款率降至2.79%，资本充足率升至13.2%。近十年来每年上缴税收均超千亿元。全系统员工超过90万人。

三、存在的主要问题

（一）亟待完善顶层设计的问题。由于各省经济社会发展水平不一、农信体系的发展也存在较大差异，农村中小银行改革需各省根据实际情况因地制宜选定具体路径。究竟怎么改？改革方案究竟由谁来主导？由于地方金融委专业能力不足，国家金融监管部门、央行地方派出机构又无话语权，不少省份由省联社自身提出改革方案，这种自己为自己设计的改革方案难以摆脱“本位主义”束缚，一些改革方案的出发点是希望通过深化改革固化甚至强化自己的既得利益。此外，目前分类指导、“一省一策”的改革原则，由于缺乏权威的顶层制度设计，在实践中较难操作，目前全国大部分省份只是形式上组建了省级农商联合银行或省级农商银行，实际经营管理还没有实质性的改变，特别是持有限牌照的农商联合银行作为地方性银行机构，既是银行（市场化的薪酬），又是行使原省联社职能的行政机关（代表省政府履行全省农村中小金融机构行业治理和风险管理职责，部分还受托行使省内农商行国有金融资本管理职责），不少高管人员为行政指派、缺乏必要的专业背景，对成员机构的管理思路不清，目前明显存在过度行政干预和信息科技、风险控制等服务平台实质支撑不足等问题，要切实防范部分省急功近利、一并了之的短期行为。目前明显存在持有限牌照的农商联合银行业务定位模糊、作用发挥受限等问题，一方面，业务空间仍然较小，较改革前的省联社业务范围基本未发生变化，与提升行业服务能力的改革要求有一定差距，如不具备债券结算代理资格、投资范围受限等；另一方面，履职边界不够清晰，对市县行社的风险管理与保证法人独立经营权的要求较难平衡，还难以解决过去省联社模式下“内部人控制”与“外部人操纵”等问题。

（二）审慎选择改革路径的问题。上述以省统一法人和联合银行为主的四种模式各有千秋，无论采取何种模式，改革的最终目标都是建立“产权清晰、治理有效、资本充足、服务高效”的现代农信体系，若不能解决“行业管理”与“公司治理”的根本矛盾，任何形式的改革都将流于表面。

一是“不能为了改革而改革”。目前一些地方的改革简单复制其他省的做法，特别是部分成立农商联合银行的省区只是“将省联社进行简单翻牌”，表面完成省联社的改革，未能触及一些深层次的矛盾，实质上是“换汤不换药”、“穿新鞋走老路”、“翻烧饼”。部分农商联合银行管理方式方法跟原省联社没有明显区别，有的是将自己视同全省统一法人农商行对下行使管理职权。

二是避免简单的重复改革。河南、新疆、甘肃等省份的省联社改革选择从“联合银行”切换至“统一法人”的改革路线。经过几年的筹备，2023年11月河南农商联合银行揭牌开业（辖内135家市县行社），但全系统实质性风险并未化解，多级法人管理体制并未能理顺。为彻底化解风险，揭牌还不足一年，2024年7月河南农商银行筹建工作小组发布《关于组建河南农村商业银行股份有限公司的公告》。2025年2月，二次改革的河南农商银行揭牌开业，该行由河南农商联合银行、郑州农商银行等25家法人机构合并组建而成。同年9月，该行吸收合并9市农商银行（农信社）、村镇银行等共82家机构。2023年至2024年，新疆阿克苏、和田、喀什等南疆四地州以地区为单位组建统一法人农商银行，2025年12月又被解散改为新疆农商银行的中心支行。如东部地区某地级市原有八家农信机构，2012年该市将原市郊信用联社改制成立某农商行，2020年9月该行又与主城区的另外两家农信机构合并组建城区农商行，近日该城区农商行又与该市其他5家农商行又同步召开临时股东会审议通过《关于新设合并组建某农商行并取消原法人资格的议案》，正式启动筹建地市统一法人农商行，本应几步可以并成一步走的改革，硬是拆成了几步走，人为浪费了资源。

三是如何选择适合的改革路径。适合的才是最好的，联合银行模式通过构建“小法人+大平台”的协同体系，保持县域法人地位和经营独立性，实现省级层面的资源统筹、科技支撑和风险协调，既能保留基层机构服务本地经济的灵活性，又能通过省级平台提升整体竞争力，改革成本较低，但需要厘清省级平台与成员行社的权责边界、提高自身管理水平，建立有效的激励互容机制，否则这种改革难以形成省级法人机构与县、市级法人的股权纽带关系，可能变成一种体制上的翻牌。省级农商行统一法人模式管理较为顺畅，能够从根本上解决分散管理带来的资源碎片化、风控标准不一、资本补充困难等问题，实现资本补充的全省统筹与风险处置的协同作战，集中力量化解历史不良资产，有效防范单体机构风险扩散，但需要理顺本部与分支行之间的权责边界，避免管理真空或过度集权的情况发生。究竟采取什么样的改革模式还要进行深入调研思考。不同改革模式的选择需要充分考虑当地实际情况、经济发展水平、金融生态环境等。

（三）能否真正实现改革化险的问题。当前，随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，实体经济有效信贷需求不足、居民房地产财富缩水，房地产、地方政府债务等领域的存量风险持续暴露，加上农村人口向城镇迁移、农业产业空心化，在大型银行在政策和金融科技支持下加速业务下沉，互联网金融平台深度开发长尾客户，目前农村中小银行固有的业务优势被削弱，面临存款市场份额下降、贷款投放压力加大、不良贷款“双升”、净息差持续承压（2026年一季度仅为1.58%）、资本充足率下滑、不良资产处置能力不足等多重困境，农村中小银行体制机制深层次矛盾和问题凸显，中西部、东北地区等地农村中小银行面临较大生存压力。

2026年3月末，全国中小银行机构资产总额同比增长4.3%，低于商业银行平均数，在所有机构类型中垫底。如2025年5月份成立的内蒙古农村商业银行，2025年末（资产总额8824亿元）不良贷款率高达3.37%、净利润仅0.48亿元（金谷农商银行在并入内蒙古农商银行前，2024年亏损高达25亿元）。着力做好防范化解地方中小金融机构风险、房地产企业涉金融风险、地方政府融资平台金融债务风险工作是党中央国务院的决策部署。目前推动的省联社体制改革，特别是中西部和东北地区的改革，更多的是出于化险需要合并县域法人农信社，表面上通过减量实现了快速化险，但实际上只是暂时掩盖了风险，一些实质性的问题并没有得到根本解决。如何通过改革实现党中央、国务院“中小金融机构改革化险”的要求，真正的化解风险，实现提质的目标，是这次深化改革亟待解决的现实问题。

（四）如何坚守支农支小定位的问题。农村中小银行因农而生、伴农而兴，与“三农”和小微企业有着天然的纽带关联，是联系广大农民的主要金融纽带和服务乡村振兴的重要金融力量。一方面，随着县域经济和新型工业化、城镇化、农业现代化不断发展，目前我国农村中小银行机构服务对象早已不是过去单纯高度分散的狭义的“三农”了，而是“四化”融合集成式发展的新“三农”，农业产业化、农村城镇化等对农信等机构的金融服务匹配度提出了新的、更高的需求。

另一方面，在乡村全面振兴的大背景下，随着金融科技普及和数字化转型，大中型银行持续发力与深度布局，原本由农商银行、农信社等地方中小金融机构长期主导的县域金融市场竞争格局发生变化，农村中小银行机构多年来的生存基础面临严峻挑战。近几年，一些地区农商行一味效仿大中型银行做法盲目做大做强，丢掉了几十年的传统优势，偏离主业过度追求规模扩张，大额贷款、票贷比、非标占比、资金业务规模等长期居高不下，陷入资产质量恶化的经营困境。如某农商行前几年提出“大零售业务助推器、公司业务稳定器、金融市场业务助力器”的战略定位，盲目铺摊子，各项贷款中公司业务超过三分之二，零售贷款不足三成，市场竞争力明显下滑。某省农信系统不顾当地客户结构的实际，盲目学习浙江“做小做散”模式，结果“小的没抓住，大的又放弃了”，越学差距越大。改革后的省农商（联合）银行主要股东为地方政府背景的国有企业，基层农信机构不再是县域法人机构，如何真正坚守支农支小的市场定位，聚焦主责主业，深耕存量，持续加强对重点领域和薄弱环节的金融支持；如何按照2023年召开的中央金融工作会议要求“通过持续深化改革，立足本地，开展特色化经营，努力实现高质量发展”；怎样才能适应农村金融市场供需格局的变化，立足传统优势，补齐能力短板，调整经营策略和展业模式，精准满足新型农村经营主体、农村新兴产业等融资需求，为乡村振兴提供高质量金融服务。

（五）信息科技支撑能力不足的问题。长期以来，数字化能力弱是制约中小银行发展的“卡脖子”问题。目前我国银行业数字化转型正在迈向高质量发展阶段，但农村中小金融机构却仍面临整体规划布局不清、建设与应用能力不强、数字化转型滞后和科技投入偏低、复合型人才短缺、数据治理混乱等问题，科技支撑能力不足和低水平盲目重复建设造成的财务资源浪费问题并存。目前各省联社、改革后的省级农商行、联合银行集中了大量科技人员负责信息系统的研发与维护，各分支机构、成员机构也有不少科技人员，虽人数众多，但由于专业能力不足、缺乏系统规划，重复投入，相比大中型银行，开发出的应用系统整体水平不高，在实时处理速度、批处理效率、系统可用率、客户体验度等方面还存在较大的差距。如某农商联合银行数据资产部、信息科技部、产品研发部三个部门共有近400人(相关业务外包人员近千人)，长期独立运营核心系统的八家农商行信科等部门有正式员工合计超过千人，部分自身建立独立系统的农商行年信息科技投入超过营业收入的5%，参加农商联合银行核心系统的五十多家农商行相关科技人员行均超过20人，每年也有大量信息科技投入，系统重复建设，形成人力、财务资源的极大浪费。

（六）防止股东分红回报要求过高的问题。目前全省统一法人农商行、农商联合银行主要由地方政府金融投资平台或地方国有企业出资。如山西省农商联合银行股权结构为山西省财政厅持股94%、山西杏花村汾酒集团持股4%、山西出版传媒集团持股2%；广西农商联合银行股权结构为广西财政厅持股53.85%、广西交通投资集团持股10%、广西北部湾投资集团持股6.15%，其余股东均为广西地方国企；吉林农商银行注册资本中吉林省金融控股集团股份有限公司占比达99.92%。省级财政部门及省内国有企业等发起人基于资金回报率及国有资产保值增值等考虑，对新成立的省级农商（联合）银行的股金分红提出了一定的要求，对新设立的省级农商（联合）银行在经营收益方面提出了更高的要求，特别是省级农商联合银行持有限牌照，经营收入来源较少，获批业务范围较窄，其主要依靠向下参股农合机构的投资收益、资金业务收入、科技服务和管理服务收入，在经营发展上将面临较大的挑战。

四、最新政策

（一）党中央决策。2023年4月28日、7月24日中央政治局会议提出“统筹做好中小银行改革化险工作”、“要加强监管，稳步推动高风险中小金融机构改革化险”。2023年中央经济工作会议指出“要统筹化解中小金融机构等风险，坚决守住不发生系统性风险底线”，中央金融工作会议要求“及时处置中小金融机构风险”。2023年习近平总书记在中央金融工作会议上的讲话指出，“对中小金融机构要严格准入标准和监管要求，推动兼并重组，实现中小金融机构减量提质，立足当地开展特色化经营，实行差异化监管，防止无序扩张”。2025年2月，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》明确“坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组”。2025年10月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”、“统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”。2025年12月，中央经济工作会议明确提出“深入推进中小金融机构减量提质”。全国金融系统工作会议上中央金融委员会办公室主任何立峰强调“要继续着力做好防范化解地方中小金融机构风险等工作”。2026年4月28日，中共中央政治局会议指出，要有效防范化解重点领域风险，推动中小金融机构改革。

（二）国务院部署。2023年10月，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（国发〔2023〕15号），其中明确“以省为单位制定中小银行改革化险方案。以转变省联社职责为重点，加快推进农信社改革。”2025年《政府工作报告》强调，要完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展。国务院《关于金融工作情况的报告》提出“继续推进中小金融机构改革化险，完善中小金融机构功能定位和治理机制”。2026年《政府工作报告》将地方中小金融机构“减量提质”纳入重点改革任务。“十五五”规划建议在谈及金融供给时提出，优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。

（三）监管部门相关制度安排。2020年5月，原银保监会制定出台《深化农村信用社改革实施意见》，提出在保持县域法人地位总体稳定的基础上，统筹做好省联社改革、农村信用社县域法人改革和部分机构风险化解工作，开展好相关改革试点。理顺优化农村信用社行业管理体制，提升服务能力。严格股东股权管理，建立完善适合小法人特点、坚守支农支小定位的业务发展和公司治理机制。推动多渠道多形式补充资本，有效提升农村信用社抵御风险和信贷投放的能力。逐步将农村信用社建设成为产权明晰、治理健全、资本充足、支农支小特色鲜明的现代农村银行。2021年7月，原银保监会年中工作座谈会上提出“一省一策”探索省级农村信用社改革模式。2024年5月份，金融监管总局农村中小银行监管司党支部《统筹推进改革化险 推动农村中小银行高质量发展》提出“推动农村中小银行兼并重组减量提质”、“要加快推动农村中小银行的兼并重组进程，减少机构数量和层级，加强集中统一管理，优化机构布局，并重塑经营机制，以促进风险持续收敛”。2025年国家金融监督管理总局《关于扎实做好2025年“三农”金融工作的通知》要求“健全层次分明、优势互补、有序竞争的农村金融服务机构体系”。2026年金融监管总局将“有力有序有效推进中小金融机构风险化解”作为年度重点目标。

五、相关政策建议

回顾和总结农信机构深化改革二十六年的历史是为了更好地走向未来，针对目前改革发展中存在的问题，必须坚持目标导向和问题导向相结合，采取切实措施扎实推进我国农村中小银行高质量发展。

（一）深入调研，强化深化改革顶层设计。农村信用社管理体制改革是一项复杂的系统工程。从2000年开始的第一轮农村信用社改革试点，主要得益于当时关键人物在关键时刻通过深入调研作出的关键决策。2000年4月、12月，时任国务院总理朱镕基亲自带队到江苏、浙江等多地进行深入调研，听取各方面意见，明确表示“农村信用社改革必须根据当地经济发展水平，采取符合当地特点的具体组织形式，不搞一刀切”。农信社改革是中小银行改革化险重中之重，目前全国大部分省份形式上已完成了农信社管理体制的改革，但笔者认为只是从形式上迈出了深化改革的第一步，一些改革模式只是权宜之计、为了改革而改革，体制机制的重构、要素活力的激发、发展潜能的释放仍然任重道远。为切实防范一些地区改革急功近利，避免改革后的农村中小银行盲目对标大中型银行，出现使命漂移、方向偏差，发展成为“四不像”，建议在中央全面深化改革委员会、中央金融委员会指导下，国家金融监督管理总局等相关部门进一步深入调研，在系统总结评估2000年以来我国农信机构改革成效的基础上，组织力量对前几年已改革到位的省（市、区）改革效果进行后评估，顺应形势发展要求，立足长远，尽快研究出台具有统领性的、以国务院名义印发的《深化农村中小银行机构体制改革指导意见》，从顶层上明确改革的方向和原则，特别是要明确农商联合银行的性质、业务范围和管理职责等内容，指导各地结合当地经济发展水平、金融承载能力和金融服务需求等实地情况，按照市场化、法治化原则，因地制宜地选择改革模式和路径，完善中小金融机构改革化险的具体方案，确保改革取得实效。

（二）压实责任，切实完善改革化险方案。“十五五”时期，是中小银行改革化险的关键窗口期，农信社改革在中小银行改革化险中至关重要，也是一项复杂的系统工程，目前成立省级农商行、农商联合银行或以市为单位统一法人只是在短期内、表面上化解了部分中小银行风险。今年全国两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调，要以底线思维防范各种风险。省级政府和相关监管部门要认真落实习近平总书记提出的“防范化解金融风险，是一场输不起的战役，要从政治大局出发，坚决打好这场攻坚战”的要求，树立和践行正确的政绩观，按照市场化、法治化原则，有力有序处置中小金融机构风险。

一是压实化解责任。农信机构为地方法人机构，在风险处置上要按权责利对等原则，明确地方政府的属地责任和兜底责任，压实农信机构及其股东风险化解的主体责任，明确金融监管部门监督管理责任，早识别、早预警、早暴露、早处置，协同做好风险化解工作。

二是“真金白银”支持。各地政府要通过发行地方政府专项债等多种渠道补充农村中小银行机构资本金、设立地方金融机构发展稳定基金等措施，拿出“真金白银”支持农村中小金融机构改革化险，增强抵御风险和可持续发展能力。

三是加大清收力度。在银行内部，要通过组织清收、争取地方党政成立工作专班、联合开展司法行动等举措，一体化推进不良贷款清收、追责问责、追赃挽损、惩治腐败和打击犯罪，向不良资产要效益。

四是加快处置高风险机构。排查摸清农村中小银行机构真实风险状况，精准识别可能“爆雷”风险机构，“一行一策”稳妥推进风险化解，坚决守住不“爆雷”底线。

（三）减量提质，因地制宜优化布局。为应对农业农村经济领域与农村金融市场的新变化，必须顺应形势发展的要求，针对不同地区经济发展的实际，实施差异化改革策略，通过兼并重组、吸收合并等方式，因地制宜优化农村中小银行机构布局，“省级联合银行+市级统一法人”的模式应成为改革的主要方向。

一是完善农商联合银行运行模式。目前大部分县（市、区）农商行存在机构臃肿、管理成本过高和缺乏规模效应等问题，加上产品服务、风控能力无法与国有大行等机构正面竞争，生存空间明显被挤压。为解决农村中小银行机构“小散弱”、同质化竞争等问题，“省级联合银行+市级统一法人”的模式应成为改革的主要方向。建议采取组建的农商联合银行改革模式的省（区）借鉴四川等省的模式，主要采取以市（州）为单位组建农商行的模式进行改革，通过“省投市、市并县”的阶梯模式，按照“省级平台+市级法人+县域支行”三级架构，由省级农商联合银行注资并强化资本纽带，再推动以市（州）为单位整合县级农村中小银行。以设区市为单元推进统一法人改革，以合并重组、抱团发展等形式组建地市级农商银行，不仅可以大幅度降低运营成本、发挥适度规模效应，而且能充分发挥自身组织架构层级较少、对市场反应快速灵活的优势，对客户提供针对性的金融服务，立足当地开展差异化特色化经营。

二是适度推进以省为单位统一法人。为解决单一机构“小、散、弱”的问题，对规模较小、高风险机构相对集中、金融承载能力较弱的省（自治区）可以借鉴当年徽商银行（2005）、江苏银行（2007）等合并重组、减量提质的做法，以省为单位合并现有机构统一法人，通过重塑经营管理机制，以科技创新手段和数字化思维进行产品、模式和制度创新，把金融服务实体经济作为根本宗旨，以线上线下相结合的方式对接国家战略、深耕“三农”“小微”，做实金融“五篇大文章”，实现规模、效益、质量、安全协同发展。

三是鼓励并购支持头部农商行做大做强。鼓励发展较好的头部农商行通过并购规模较小、风险较高的农信机构做大做强，积极支持大中型银行等合格主体市场化并购金融承载能力较弱地区农村中小银行机构，进一步优化金融资源配置。

四是鼓励成立农商行集团。借鉴广东等地模式，鼓励上市农商行、部分头部经营管理比较好、业务发展独具特色的农商行，充分发挥自己传统特色优势，通过控股、参股和并购等方式跨地区整合其他农商行，成为农商行集团。如目前江苏常熟农商行多年来在激烈的市场竞争中“择隙而生”，始终坚持“做小做散”，资产规模已达4031亿，各项经营指标较好（2025年营收116.19亿元，净利润42.19亿元），已形成“立足常熟、辐射全省”的多元化格局，可利用其上市公司平台兼并重组省内经营相对困难的农商行、收购部分村镇银行，支持做大做强。

（四）牢记初心，始终坚持“服务实体”宗旨。习近平总书记强调“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，是我们党执政兴国的重要经验，必须长期坚持、毫不动摇”。农村中小金融机构赖以生存的根基是“三农”和小微企业，多年来的实践反复证明，凡是坚持支农支小、分散做小的机构都发展的很好，凡是贪大求全、盲目扩张的机构，无一不出现重大风险。改革以后的农商（联合）银行等机构仍是农村中小金融机构，改革的目的是提质减量、做大做强，无论怎么改，都必须以有利于服务“三农”、服务小微、服务地方经济社会发展为目标，充分发挥自身传统的资源禀赋优势，深入践行金融工作的政治性、人民性，始终坚守“支农支小”的初心，将服务实体经济作为根本宗旨，立足本土、深耕县域，紧贴地方行业脉搏，加速从传统金融服务模式向定制化、精细化产业金融服务转型，开展特色化经营，持续以精准的金融活水，重点服务农户、个体工商户、小微企业、新型农业经营主体和区域主导产业，在服务经济社会高质量发展中实现自身高质量发展。

（五）守正创新，做好改革“后半篇”文章。设立省级农商（联合）银行或其他改革方式只是完成了表层机构的整合，能否在减量的基础上重塑治理机制、转变发展模式，真正实现“提质”，取决于其能否通过改体制、转机制，在充分发挥传统优势的基础上，守正创新，采取与其他银行机构差异化市场定位，增强农村金融服务适应性和竞争力，真正实现“形式上的统一”到“实质性的整合”，真正建设成为产权明晰、治理健全、资本充足、支农支小特色鲜明的现代农村银行。

一是提升省级平台服务能力。省级农商联合银行要充分发挥省级平台的作用，新增金融市场、投资银行等业务范围，同时以独立法人名义统一申设理财子公司、金融资产投资公司（处置不良、开展债转股和投贷联动业务）、消费金融等金融牌照，搭建统一的资产管理、人才培训和IT研发等平台，为成员法人机构提供资金营运、资金清算、资产管理、资产投资、运营管理、教育培训等专业平台服务，统一开发风险管理和内控合规系统，切实解决单家农商行“做不了、做不好、做了不经济”的问题。如东部某省农商联合银行60个成员行每家都有金融市场部门（一般五到六人），若联合银行牵头金融市场和同业业务，不仅可以节省大量人员，而且可明显提升业务收益。

二是切实强化金融信息科技服务。中农工建四家大型商业银行2024年金融科技投入均超过230亿元，占营业收入的3.2%；同时，四大行的金融科技人员规模接近或超过1.5万人，其中工行达到3.6万人。早在2020年浙江农商联合银行依靠几十年积累的大量数据和网络资源，以低于营业收入3%的科技投入建设农商数字化科技系统，并专门成立了金融科技子公司——浙江农商数字科技有限责任公司（注册资本1亿元），依托联合银行的软硬件资源、人才资源、数据服务资源、产品资源等优势力量，统一建设IT基础设施，统一开发核心系统和关键系统，主要服务成员行各类个性化、特色化应用系统建设需求和数字化发展需求。开发了“浙农经管”“浙里基财”“浙企智管”“丰收互联”等生态场景服务平台，以及多款数字贷款产品。2023年4月，该行还牵头组织全国农商银行科技联盟（全国21家省级农信系统共同发起，以联盟为平台，建设一云、一基地、三实验室，共建共享数字金融综合服务新生态），向兄弟省市银行机构、相关政府部门等输出成熟的科技产品和服务。江苏江南农商行也先后投入数十亿元用于科技平台开发建设，现有在编制科技人员350名（外包人员近千人），已建立网上银行、集中作业平台、统一客服平台等270多个系统（平台），推出全国首个业务办理类数字人，搭建“两地三中心”灾备系统，推动经营管理数字化转型和智能化升级，业务电子交易替代率达99.85%，也向异地农商行等同业输出科技金融服务。在信创背景下，金融基础设施是雷同的，云化和集中管理已经成为其建设标准。为降本增效，没有必要每个省都建立科技服务中心，建议由有较强信息科技实力与资源的农商联合银行牵头，整合全省或全国农信系统的科技资源设立金融科技公司，借鉴建信金科等金融科技公司做法，利用成熟的技术和服务对外输出，为全国农村中小银行提供核心系统、风控系统、数据平台的统一开发与迭代服务。同时，按照金融监管总局《银行业保险业数字金融高质量发展实施方案》《关于银行业保险业人工智能安全开发应用的指导意见》《银行保险机构数据安全管理办法》等文件要求，鼓励有条件的大型金融机构向农村中小金融机构输出信息科技服务，支持同业探索基础设施共建共享。鼓励科技领先的大型金融机构及其科技子公司按照市场化、法治化原则，精准对接需求，向农村中小金融机构输出技术产品和服务，助力中小金融机构数字化转型。支持有条件的金融机构向中小金融机构提供数据中心算力支持，鼓励金融同业共建共享数字基础设施。

三是选优配强各级高管人员。农村中小银行风险的形成“人祸”大于“天灾”，多年来农信系统高管基本在内部产生，近亲繁殖，难以补充新鲜血液，在一定程度上制约其改革发展。建议各省市要彻底打破传统内部选人机制，借助深化省联社改革的机遇，按照政治过硬、能力过硬、作风过硬标准，以公开透明和市场化方式从大中型银行机构选聘高素质专业人才，选优配强各级高管队伍。

四是央地协同，切实加强机构监管。改革后农村中小银行仍是地方金融机构，为防止地方金融委与国家金融监管部门地方派出机构相权责交叉、相互推诿，压实地方政府主管责任，目前亟待通过国务院文件形式强调强化央地协同，区分主管责任和监管职责，进一步明确各省、市（自治区）党委政府为农村中小银行机构管理和风险处置的最后责任人，避免农商联合银行由于管理不善、考核导向扭曲对成员机构形成不合理的人为约束，避免地方国有企业或金融控股公司等投资主要不合理的分红诉求影响农村中小银行机构的正常发展，将省联社真正改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业。国家金融监管总局要顺应形势，改革过去对农信社的传统监管方式方法，根据不同类型、不同规模机构制定详细差异化监管规制，可适度降低对农村中小银行机构资本充足率、大额贷款占比、支农支小贷款比例等监管指标要求，通过机构监管、行为监管、功能监管、穿透监管和持续监管，督促其树立正确的经营观、业绩观、风险观，把握好稳与进、短期与长期、发展与安全的关系，建立简洁、高效、商业可持续的经营发展和风险防控工作机制。同时，通过加强党的领导、国有股权管理、干部管理、金融监管、审计巡视和纪检监察等手段强化对农村中小金融机构的监督管理，严查金融风险背后的腐败问题，全面落实从严治党要求。

（六）求真务实，稳妥处理多方利益。切实处理好农村中小银行以省、地市统一法人相关资源配置问题。

一是做好税收等利益分成。实施全省、全市统一法人后，要根据各县（市、区）分支机构的情况，做好税收等涉及当地政府的利益分成。努力做到机构设在当地、服务做在当地、资金投在当地、税收缴在当地。此外，国家税务局从2025年5月份起，将市区农商行的增值税税率由3%增加至6%，明显增加了这部分农商行的负担。由于多方面原因，市区农商行经营管理、生存压力就很大，建议国家区别于其他金融机构，仍给予税率优惠。

二是给予合理的政策环境。在货币政策上，过去央行保障性住房再贷款、科技创新和技术改造再贷款、服务消费与养老再贷款等支持政策，财政部推出的个人消费贷款财政贴息政策等，针对的主要是全国性银行机构，而大部分的农村中小银行机构无法享受这些政策的支持，建议将货币政策、财政政策的支持范围拓展覆盖到农村中小银行机构。

三是处理好与独立机构的关系。计划单列市、一些省会城市和广东东莞等7家农商行已脱离原省联社管理，改革后要处理好省级机构与相关农商行的关系。另全国有13家上市农商行，要充分尊重这些银行按资本市场制度准则自主经营、自我约束、自我发展、自担风险，支持其做大做强，切实防范因管理不当引发的舆情和声誉风险。

四是简化公司治理独立董事要求。建议监管部门对已成立农商联合银行省份农村中小银行实行差异化监管政策，除对上市农商行和规模较大的农商行（系统重要性银行）按《上市公司独立董事管理办法》要求配备独董外，对其他农商银行可简化公司治理中对设立独立董事的要求，可不要求设立独立董事。